Обсуждение проекта Стратегии государственной национальной политики РФ проходит во всех регионах России.
В Петрозаводске обсуждение проекта Стратегии состоялось 24 октября на расширенном заседании Общественного совета при Главе Республики Карелия по профилактике экстремистской деятельности, в котором приняла участие Зинаида Строгальщикова, Председатель комиссии Общественной палаты Республики Карелия по вопросам сохранения культурного и духовного наследия, развития культуры и искусства, председатель правления Карельской региональной общественной организации «Общество вепсской культуры», старший научный сотрудник сектора этнологии Института языка, литературы и истории Карельского научного центра РАН. Она поделилась своим мнением о данном документе.
Начало работы над Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации дает надежду, что сложнейшие проблемы национальной политики вновь станут предметом публичного обсуждения на самом высоком уровне, а не только как приложение к фольклорным праздникам и юбилейным датам. Её вернее назвать «стратегия государственной этнонациональной политики». Под «национальной политикой» в современной правовой сфере уже понимается политика обеспечения общегосударственных интересов страны, например: Концепция национальной политики безопасности Российской Федерации, национальные проекты и т. д.
Достаточно беглого взгляда на проект, чтобы убедиться, что её составители ориентировались на структуру действующей Концепции государственной национальной политики, утверждённую Указом Президента в 1996 году. Концепция готовилась несколько лет, считается документом, представляющим правовую базу этнонациональной политики в России, соответствующую нормам Конституции России и международным стандартам в области прав человека, коренных малочисленных народов и национальных меньшинств.
В проекте стратегии Концепция оценивается как документ, благодаря которому «удалось преодолеть дезинтеграционные процессы и создать необходимые предпосылки для формирования общероссийского гражданского единства на основе общей судьбы народов, восстановления исторической связи времен и гражданского примирения». Сразу возникает вопрос: чем вызвана необходимость принятий нового базового документа, который должен ее заменить? Указываются две группы основных факторов, появившихся на рубеже XX-XXI веков. Первая – общемировая: «унифицирующее влияние глобализации, международный терроризм, экстремизм под религиозными флагами, этнический сепаратизм, кризис политики мультикультурализма в европейских странах». Кроме заявлений на западе, что им, возможно, придется менять политику по отношению к мигрантам, остальные факторы действовали и в начале 1990-х годов, когда только началась работа над Концепцией. Вторая, связана с последствиями миграции, в частности её «деструктивное влияние на состояние межнациональных отношений в Российской Федерации». Миграционная политика давно стала «горячей» темой в нашем обществе, но она имеет собственное законодательное регулирование и специальные структуры, утверждённую Концепцию миграционной политики до 2025 года. Если вычленить только её одну сторону – влияние на межнациональные отношения, то призывами к миру и согласию и мониторингом ситуации, как это предлагается в проекте, данную проблему не решить. Мигрантофобия и реакция на неё, вызывающие напряжённость в обществе, возникает как следствие, лечить надо причины.
Разработчики проекта стратегии, сконцентрировавшие свое внимание на внешней миграции, совершенно упустили из вида последствия миграции из сел в города. Для народов, имеющих значительную долю сельского населения, она способствует ускорению их ассимиляции. Закрытие в селах школ, учреждений культуры, предприятий вызывает вынужденное переселение с малой родины, зачастую резко сокращая качество жизни переселенцев на новом месте жительства. Мы наблюдаем новую версию политики ликвидации так называемых неперспективных деревень. Известный специалист по региональной политике, недавно ушедший от нас Вячеслав Глазычев, в связи с этим писал, что Псковская область может исчезнуть как субъект федерации, только потому, что в «ближайшие 5 - 7 лет там останется ровно 4 города, и больше ничего». В то же время, заявка в проекте стратегии на продолжение объединения субъектов весьма тревожит: пока не очень ясно, кто от этого выиграл. Тем более, что при их объединении самостоятельный статус утратили автономные округа, которые и создавались с целью защиты интересов малочисленных народов.
В проекте много говорится о гармонизации межнациональных отношений. Но преобладать должно стремление решать возникающие проблемы, которые в принципе имеют перманентный характер, принятием таких мер, которые всеми оцениваются не только законными, но и справедливыми, что и дает основу для бесконфликтных отношений между представителями разных этнических групп. Вместе с тем, акцент в проекте стратегии смещен на тему профилактики экстремизма националистических, религиозных, этнических и иных организаций, хотя это задача Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, принятой в 2009 году. Такой перекос настраивает на негативную оценку активности национально-ориентированной части этнических сообществ, для которой весьма существенна правовая защита их этнокультурных прав, и не только красивыми словами в конституции, концепции или стратегии, но и в реальности. Странным для документа выглядят и фразы о «чуждых» идеях, под которыми можно понимать что угодно.
В проекте стратегии, как и в концепции национальной политики, её основными принципами указаны нормы Конституции: равноправие и самоопределение народов, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям; право каждого гражданина добровольно определять и указывать свою национальную принадлежность. К сожалению, вряд ли можно сказать, что за 19 лет действия новой Конституции созданы механизмы для их реализации. Хотелось бы в разделе проекта «Состояние межэтнических отношений и гражданского единства в Российской Федерации» видеть обзор, что сделано для их воплощения в жизнь, и что необходимо предпринять, чтобы приблизить их реализацию. Такие декларации воодушевляли всех в начале 1990-х годов, когда принималась Конституция. Сейчас больше волнует - почему не выполняется закон «О языках народов Российской Федерации», принятый еще в 1991 году. Казалось, что лед тронулся, когда 7 октября 2010 года прошли парламентские слушания в Государственной Думы «Языковое многообразие Российской Федерации», но о его рекомендациях никто и не вспоминает. Вопросы развития языков и культуры оказались крайне скромно отражены в проекте стратегии. Снятие из паспорта записи о национальности привело к тому, что для получения тех небольших мер социальной поддержки, которые предусмотрены законодательством для малочисленных народов Севера, их представители вынуждены обращаться в суд для подтверждения своей национальной принадлежности. О необходимости принятия специального решения на федеральном уровне о порядке выдачи представителям данных народов документа, где указывалась бы их национальная принадлежность, говорят уже более 10 лет.
Вернемся к вопросу о реализации действующей Концепции национальной политики. Основным механизмом её реализации был прописан программно-целевой метод, в основе которого «должна быть положена система мер, направленных на сохранение и развитие культур, языков, традиций народов, расширение сотрудничества и духовное взаимообогащение граждан всех национальностей».
Весьма оперативно после её утверждения правительство Виктора Черномырдина приняло два постановления. Первое - 22 февраля 1997 года «О реализации концепции государственной национальной политики» с утверждением плана первоочередных мероприятий, подготовленного совместно с регионами. В него вошло около 50 различных программ и мероприятий, которые предполагалось реализовать до 2000 года. В бюджете предусматривалось ежегодное выделение средств отдельной строкой на их финансирование. Участвовать в выполнении плана первоочередных мероприятий должны были все федеральные структуры, а координатором назначалось Министерство по национальной политике и федеративным отношениям. Второе - 6 марта 1997 года «О создании правительственной комиссии по реализации государственной национальной политики», одной из задач которой являлся контроль над выполнением плана мероприятий. Можно сказать, что в то время были созданы все условия для реализации Концепции национальной политики: разработана идеология, механизмы и контрольные органы за их исполнением. Очень скоро все забыли о принятых решениях: к сожалению, все получилось по известному выражению В. Черномырдина – хотели как лучше…
Причина такой забывчивости со временем стала понятной. В Концепции национальной политики этносы разного уровня выступали активными субъектами проводимой политики, как самая заинтересованная сторона в сохранении и развитии своей этнической идентичности. Предполагалось, что достигая положительной динамики, они становятся сторонниками сохранения целостности государства и межнационального согласия. В концепции отмечена и особая роль русского народа. Хотя принято считать, что большинство в силу своего демографического положения само определяет действующую политику, а обязанностью государства является выработка эффективных механизмов по защите меньшинств, но в Концепции справедливо подчеркивается, что «межнациональные отношения в стране во многом будут определяться национальным самочувствием русского народа, являющегося опорой российской государственности».
Но идеология этнонациональной политики стала меняться. Упразднение министерства по национальной политике и федеративным отношениям стало сигналом о новом отношении государства к данной сфере общественных отношений. Приоритетной задачей стало осознаваться формирование общегражданской идентичности. Для крупных народов, особенно имеющих республики, где титульная национальность составляет большинство, решение центра мало повлияло на их политическое влияние и защиту своих этнокультурных интересов. В сложной ситуации оказались малочисленные народы, которым пришлось своими слабыми силами отстаивать конституционные принципы, гарантирующие соблюдение их прав. Появление к тому времени законодательства, определяющего их специальные права, также оказалось малоэффективным. Некоторые из них больше десятилетия не могут начать действовать из-за отсутствия механизмов реализации, который правительство не разработало. Процесс этнической мобилизации, благодаря чему сформировались и действуют этнические общественные объединения, который в проекте стратегии отнесен к негативным факторам, оказался единственным ресурсом для отстаивания ими своих законных прав на развитие языка и культуры, допуска к природным ресурсам на своей исконной территории, чтобы как то выжить в рыночных условиях.
Теперь о новациях, которые появились в проекте стратегии по сравнению с концепцией национальной политики. Сделана попытка определений некоторых понятий, например - «политика согражданства», «коренной народ», «этническая общность». Очевидна необходимость сначала договориться об этом хотя бы в научной среде. Этническая общность (которая в проекте представлена и как синоним слов народ и этнонация) определяется как «исторически возникшая на основе общих территории, языка и культуры устойчивая группа людей, обладающая отличительным самосознанием». Причем утверждается, что на территории Российской Федерации проживают представители 193 этнических общностей (2010 год). Если внимательно просмотреть список национальностей, учтенных в переписи 2010 года, то увидим в нем британцев, боснийцев, вьетнамцев, гвинейцев, афророссиян и еще десятки представителей самых экзотичных народов мира. Можно ли их считать одной из этнических общностей страны - народом, этнонацией? Россия многонациональная страна, но все же нужно точнее определиться с реальным этническим составом страны, без шаблонных фраз. В предложенном понятии – кого считать в России коренным народом, есть разночтения. Сначала говорится, что это народы «исторически проживающие на территории Российской Федерации, внесшие свой вклад в государственное и культурное строительство страны», на следующей странице – как сформировавшиеся «на территории современного российского государства и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российской государственности и культуры».
В проекте стратегии можно отметить и положения, которые необходимо одобрить: усиление роли общественных объединений, предоставление ежегодного доклада правительством Президенту Российской Федерации о состоянии и тенденциях развития в сфере этнонациональной политики, введение индикаторов для характеристики состояния межнациональных отношений в регионах с целью оценки эффективности деятельности власти. В то же время сам перечень индикаторов небесспорен. Например: изменения в этническом составе населения. Известно, что современный этнический состав региона является «эхом» многих прошлых решений, как экономических, так и политических. Большой вопрос: что предлагается понимать под динамикой и соотношением российской гражданской и национальной (этнической) идентичности у населения регионов? Отказ от этнической идентичности в пользу общероссийской? Все представители народов страны, имеющие гражданство России, имеют российскую гражданскую идентичность. Стоит ли их противопоставлять? Есть вопросы и к итогам социологических опросов, различных мониторингов, на основании которых будет оцениваться реализация стратегии и деятельность властей. Очень часто их итоги зависят от того, кто их проводит, а чаще – заказывает.
Проект стратегии в представленном виде вызывает много вопросов. При его обсуждении в Карелии на расширенном заседании Общественного Совета при Главе Республики по профилактике экстремисткой деятельности, в котором приняли участие руководители этнических общественных организаций, члены республиканской Общественной палаты, представители научных учреждений и вузов, поддержали лишь сам факт начала работы над стратегией. Надеясь, что в итоге будет создан документ, который действительно станет основой более действенной этнонациональной политики в стране. А главное, его не постигнет судьба Концепции государственной национальной политики, которая во многом осталась на бумаге.